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财政部切割地方债融资平台2015年后举债

2018-08-29 17:04:13

财政部切割地方债: 融资平台2015年后举债不属政府债务

导读:2015年之后,融资平台各种融资渠道仍在继续举债,包括名单外公司的银行信贷、城投债、信托、融资租赁等。以其中公开可统计的城投债为例,截至2016年10月底,融资平台中城投债发行超过3700只,债券额度超过3.7万亿。

曾经底数不清的地方债,经过2015年清理甄别实现“扎口”管理。

但新预算法勾画出的地方债管理新蓝图,并未全部兑现。2015年以来经济下行压力加大,地方政府“变相”、“违规”举债行为增多,融资成本低、资金需求缺口大,融资平台公司重新担负起替政府举债融资的职能。

外界对中国债务的关心,引发政府层面再度重视地方债潜在隐忧。

虽地方债总体风险可控,但出现个别地区债务风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些PPP项目存在不规范现象等新问题。

11月4日,财政部相关负责人以答问的形式,再次重申新预算法等相关规定,表示新法生效后,地方政府债务仅限政府债券形式,且实行限额管理,2016年全部地方债额度为17.18万亿,融资平台债务并不属于政府债务。

财政部再次明确切割政府债务和平台债务,融资平台借债将由谁偿还?引发市场一片哗然。有市场人士指出,43号文之后,融资平台替政府举债虽游离在灰色地带,却有现实意义。市场各方虽有预期,平台公司举债未必是政府债务,但财政仍会兜底。

两者在现实中亦难以分清——融资平台公司在决策上往往听命于政府部门,担任基础设施、公共服务项目等投融资职能,平台债务还款来源多为财政性资金;金融机构主要看重平台背后政府信用,开闸放水,大量“违规”担保函、承诺函等出具,也将平台公司和政府绑在一起。

多部门管理的多种融资渠道,以及层出不穷的各类平台公司和创新融资模式,刚好契合地方政府“天然”投融资冲动,新预算法设想的规范体制面临挑战。

几经波折、多番博弈后的预算法终于在2014年8月底修订通过,地方政府债务管理进入新纪元,地方政府举债有了合法的“前门”——由省级政府在限额内,通过发行政府债券的方式举债。

财政部相关负责人在答问中再度重申,2015年地方政府新增债券规模为6000亿元,2016年增加到1.18万亿。按此测算,分摊到每个省约为亿元规模,相较稳增长背景下地方政府动辄几千亿甚至上万亿的投融资需求,实属杯水车薪。

新预算法之后,国务院2014年9月份印发的43号文,以及财政部出台的地方政府债务限额管理等系列文件,均反复强调明确政府和企业,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担

财政部切割地方债融资平台2015年后举债

但实际情况复杂得多。西部某省会城市城投公司融资负责人对21世纪经济报道表示,新预算法等规定城投公司不得替政府举债,但地方为了稳增长需要,加上西部省份本身基建投融资缺口较大,城投公司被限制,就通过城投公司的子公司、孙公司来替政府举债,方式跟之前类似,就是换了其他主体。

中部某地级市财政局相关负责人对21世纪经济报道表示,经济下行压力加大,银行贷款资金不愿意投向民营企业,融资平台从2015年下半年陆续复活,借由当前融资成本低、资金充裕的环境,地方政府刚好可以加大基础设施等投入。

按照财政部界定的地方政府债务范围,包括地方政府债券,以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。

按照这个口径,2016年地方政府债务规模为17.18万亿,包括到2014年末15.4万亿存量债务,以及近两年新增债券规模1.78万亿。

这么一来,2014年之前,地方政府通过融资平台举借的债务,无论是来自银行信贷、企业债、信托、融资租赁等,经相关部门清理甄别,报经全国人大常委会审批通过,15.4万亿存量被一次性认定为政府债务;但新预算法实施之后,即从2015年开始,这个“窗口”被彻底关上,再无可能。

2015年之后,融资平台各种融资渠道仍在继续举债,包括名单外公司的银行信贷、城投债、信托、融资租赁等。以其中公开可统计的城投债为例,截止2016年10月底,融资平台中城投债发行超过3700只,债券额度超过3.7万亿。

按照财政部的说法,后续地方政府债务最终全部变成政府债券形式,15.4万亿存量债务将通过三年时间置换成债券,即当前过渡期内允许部分其他形式的政府债务。

政府和融资平台公司的关系,被明确为股东和法人的关系,即地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务,其举借的债务由国有企业负责偿还,地方政府不承担偿还;地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限。

融资平台为通俗意义上的说法,并不具备清晰的法律内涵,多指替政府举债融资,该类公司基本为地方国有企业。

发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道表示,现实中债务分割比较困难,融资平台公司替政府举债的同时,自身有一些经营项目也会融资举债。

融资平台债和政府债一直都有很深的“纠缠”,虽经2014年存量债务清理甄别,部分融资平台公司现在仍然背负着存量政府债务。上述西部省会城市城投公司负责人表示,2015年清理甄别地方政府债务时,考虑到地方政府债务率100%的红线,有的政府债务、政府或有债务、非政府债务基本三三开,但实际上都是政府的债务。无论是借新还旧,还是新上项目,城投公司都需要再融资。

新预算法实施之后,平台公司的存在仍有现实意义。君合律师事务所合伙人刘世坚对21世纪经济报道表示,推行PPP过程中,业内讨论比较多的就是PPP和传统融资平台投融资模式,究竟孰优孰劣。尤其对于中西部欠发达省份,经济缺乏亮点,但政府投融资需求较大,通过平台公司、以政府购买形式进行基础设施投入,节省了PPP模式的很多中间流程,会更有效率。

金融机构提供资金给平台公司时,多半会捆绑政府一起参与。有融资租赁公司负责人对21世纪经济报道表示,机构之所以借钱给平台公司,看重的就是平台背后的政府信用。政策虽然规定平台不能替政府举债,但可以通过将政府需支付给平台公司的应收账款作为质押,将政府财政资金拉进来,形成三方合同,再借钱给平台公司。

针对两者债务进行切割,有投资机构负责人对21世纪经济报道表示,我国法律存在的通病就是规定模糊,不容易落地。比如新预算规定地方政府举债只能通过发行政府债券,但随后力推的PPP模式,政府通过PPP购买服务等可以纳入跨年度预算,由人大出决议,在某种程度上就是对预算法的突破。

该负责人进一步表示,如果明确政府债务仅限于存量债务和新发行债券,那这两年里政府合规的PPP项目、政府购买服务、产业基金等,是否算作债务有待商榷。

2014年43号文出台后,融资平台公司曾经陷入惶恐,业务一度处于停滞状态,平台公司多在思索转型出路。但到2015年下半年,融资平台陆续恢复投融资功能,地方政府、融资平台公司、金融机构等各方默认43号文约束力减弱。

10月6日,财政部部长楼继伟在G20财长行长会议上表示,中国地方政府债务仍在隐性扩张,中国对此高度关注,且正在采取措施堵住非正规发债渠道,规范发债行为。

很快,贵州部分市县爆出地方财政局撤回承诺函、担保函等事件。有信托机构负责人对21世纪经济报道表示,今年上半年很多信托机构在贵州拓展业务,由财政部门出具担保函,人大出具决议,是较为普遍的做法。因为东部沿海发达省份经济、财政实力较强,融资渠道较多,资金成本低,基本不需要信托融资;而贵州虽然债务率较高,但经济增速较快,相对缺乏融资渠道,资金回报相对较高,符合信托融资效率高、成本较高的特点。

部分承诺函的撤回,无疑会影响相关产品的风控。但当时市场普遍预计,撤回承诺函的事件属于个案,地方财政原先承诺相关兜底的条款仍将有效。

21世纪经济报道获悉,财政部组织驻各地专员办核查部分金融机构要求地方担保承诺情况,致函督促其整改,要求不得强迫或接受地方政府担保承诺;重申法律规定,督促金融机构依法合规经营,加强风险识别和防范等。

而为了防范后续风险,财政部相关负责人表示,将建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制,依法加大查处和曝光力度,对违法违规的地方政府、金融机构,会同有关监管部门依法追究有关人的。

不过,有地方财政系统人士对21世纪经济报道直言,地方融资冲动很强,要想彻底管住融资平台、管住地方债很难。

类似43号文在实践中被“折衷”,不少市场人士预计,财政部重申2015年后融资平台举借债务不属于政府债务范畴,在实践中可能也难以落地。

多部门管理不同融资渠道,也造成监管上的困难。虽然由财政部牵头负责政府债务管理,但除了财政部管理的地方政府债券发行之外,地方融资平台等企业还可以发行企业债、中票、短融、公司债、定向私募债等,分别由发改委、银行间交易商协会、交易所等不同部门审批。

不过,按照财政部的统计,2016年我国政府债务负债率(债务余额/GDP)可能跟2015年相差不多,仍然为40%左右,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。地方政府举债多用于公益性资本支出,形成较多资产,其中有不少属于可变现资产,为今后地方政府偿还到期债务提供了物质保障。

(原标题:财政部切割地方债:融资平台2015年后举债不属政府债务)

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